《公海协定》达成，海洋保护区相关的条款写得咋样？
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2023年3月4日傍晚，在一群黑眼圈的外交官的欢呼声和掌声中，《BBNJ协定》（又称《公海协定》）的案文谈判*落下帷幕，公海治理由此进入了一个新时代。
会议的全称是《联合国海洋法公约》下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的国家法律文书第五次政府间谈判会续会。Resumed 5th session of the Intergovernmental Conference on an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction.
《BBNJ协定》的核心内容主要有四项：海洋遗传资源的获取和惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评估以及能力建设和海洋技术转让。从内容上看，该协定包含了生态保护和共有资源公平利用的议题，但是这两类议题所需要的规制并不相同。
在这些议题中，海洋保护区是绿研最为关注的议题。我们自2012年开始参与相关的国际谈判，对BBNJ的进程也长期跟踪。当案文通过的时候，尽管我们为这一谈判终成正果感到高兴，但是因为当时通过的案文并没有公布，所以未有过多评价。纽约时间3月5日谈判成果案文的草案（下称“协定草案”）公布，我们才有机会拿这份案文和之前的“零案文”做比较，看看这份协定中海洋保护区相关的条款究竟值不值得表扬。
第五次会议续会的全体会议丨IISD
《BBNJ协定》的“零案文zero draft”（A/CONF.232/2019/6）产生于2019年6月，是对第二次会议谈判的总结，并用于第三次会议的讨论。随着会议的进行不断有新的版本更新，在包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施部分的条款“选项”和“括号”不断变少[1]，条款更加具体。拿“协定草案”和“零案文”进行对比，可以看到“协定草案”在保护区的定义，保护区的决策程序，科学机构的参与等方面都有着明显的进步。
首先，“协定草案”在保护区的目标中删除了“可持续利用”。也许因为协定的名称中养护和可持续利用是并列的，谈判中一直存在着如何处理“养护”和“可持续利用”之间关系的争议。在“协定草案”的海洋保护区的定义中，“具有长期的生物多样性养护目标”成为区别海洋保护区和其他划区管理工具的核心要素。海洋保护区内资源的可持续利用是“可能酌情允许‘而且需要’符合养护目标的”。这一定义应该说是反映了海洋保护政策中对于海洋保护区的基本共识，能有效指引保护区的设计，避免由于管理形态相似而和其他管理工具混为一谈。
“协定草案”也把“（风险）预防原则”和“（风险）预防方法”（precautionary principle and precautionary approach）并列放在协定的原则中作为不同情境中的选项。尽管二者都强调在科学信息有限而风险较大的时候决策应采用审慎的态度，但是“原则”在某些场合体现出更强的审慎态度。在欧洲这二者一般不作区分，在美国则更偏向于“预防方法”的使用[2]。在保护区的具体设立过程中，很多时候争议就存在于“审慎”的程度上。“协定草案”中把二者作为可选的选项写在一条原则里面，体现出了妥协的智慧。
在保护区设立的决策上，关键的有三个方面。
1
决策程序
协商一致的传统程序实质上会导致“一票否决”的后果，来开会的不少代表也参加过南极海洋生物资源养护委员会的谈判，知道跟这个程序可以给保护区的设立带来巨大的困难，因此“零案文”中就留了寻求其他途径的口子。在“协定草案”中，一旦无法实现协商一致，经过投票2/3以上同意就可以决定通过投票来决定保护区是否设立，投票结果赞成票数超过3/4就可以通过。这一安排将大大降低保护区设立的门槛。同时，不同意设立保护区或者其他划区管理工具的国家可以保留自己的反对意见，其管辖下的活动可以不受保护区的限制，但是反对意见也要说明自己的依据，而且这一信息每三年要向秘书处更新一次。
2
审议流程
”协定草案”提供了从保护区提案设计到保护区设立后审议保护成果的一整套流程，综合考虑现有最佳科学意见，沿岸国的意见，原住民的意见等不同利益相关方的意见。在尊重科学，采取风险预防的态度的同时，对不同的利益相关方尽可能做到包容和公平。先考虑科学意见，再综合多方利益的框架符合保护区选划的基本逻辑。
3
制度安排
制度安排是与其他机构的合作。《BBNJ协定》缔约方大会和其他区域和相关法律文书和框架机构以及相关全球、区域、次区域和行业性机构之间的关系在早期的谈判中一直存在着争议，“不损害其他机制”成为进程中的老生常谈。由于公海存在不同国际管理机构，缔约方大会如果作为一个上层机构对其他的组织“发号施令”可能引起很多国家的反对[3]。“协定草案”中，COP需要“尊重”且“不损害”已有的区域和行业机制，因此对包括海洋保护区在内的划区管理工具可以做出三种决定，对于没有区域或者行业机制覆盖的海域，BBNJ的缔约方大会可以直接设立划区管理工具或者海洋保护区；对于已有相关机制而且已经采取了合适的管理措施的地方，BBNJ缔约方大会可以通过决定来采取与之相适应的措施，其实就是认可既有的措施；对于已有相关机制但是管理程度不同的地方，缔约方大会可以通过一些建议，由既是BBNJ成员也是区域组织成员的国家在这些区域组织中推动符合BBNJ管理要求的管理措施的通过。
此外，紧急措施也是“协定草案”中的重要内容。紧急措施是指当“严重，不可逆的损害”出现，并且没有办法通过其他条款进行处理时，可以通过建立为期两年的特别保护措施快速响应，同时考虑更长期的管理措施。这就有点像南极海洋生物资源养护委员会对冰架将崩塌海域的保护措施。这一程序可以帮助避免因为冗长的谈判而错过响应的时机，对于非线性的环境变化而言是非常合适的。
包括海洋保护区在内的划区管理工具的设立和调整程序
丨Ghub
综上所述，海洋保护区相关的条款基本令人满意。决策过程中投票和反对的程序看似降低了保护区设立的门槛，实际上大部分公海上都存在不同的管理机制，保护区的具体措施需要在这些机构制定，而这些机制的决策都是需要协商一致的。这里可以看到一种平衡的政治智慧，一方面通过缔约方大会的多数体现国际社会的主流意见，同时又尊重了区域行业组织在相关海域的职能、专业能力和特别利益。同时，允许国家保留反对意见相当于说愿意行动的国家可以“先干为敬”，被允许“随意”的国家可以后来跟上。这也体现了《巴黎协定》中通过国家自主贡献来“各自努力，竞跑未来”的智慧。《BBNJ协定》至少在海洋保护区相关的条款上为未来的相关国际合作设立了一个合理的框架，这个框架本身并不能解决政治意愿和行动资源的缺乏的问题，但至少在意愿和资源出现的时候，《BBNJ协定》为国际合作提供了行动的通道。
这就相当不错了。再次感谢所有谈判代表的辛劳！
补充阅读
在四个议题中的划区管理工具也包括海洋空间规划，脆弱海洋生态系统渔业关闭和特别敏感海域等不同的工具。其中的海洋保护区被认为最是严格的措施，也是会议讨论的重点。在本次达成的协议中海洋保护区被定义为“一个划定地理界限、为达到特定长期生物多样性养护目标而指定和管理并可能酌情允许符合养护目标的可持续利用的海区”。海洋保护区可以包括各种用来养护生态系统的管理措施，例如限制捕捞、禁止采矿、控制船只进入等。在一直被认为无限广阔和无限资源的公海，渔业枯竭现象的频繁发生也让人们认识到，如果不采取措施停止破坏和过度捕捞，会造成更严重的后果。根据联合国粮农组织（FAO）的统计，公海中超过30%的鱼类被过度捕捞，超过60%的鱼类资源难以可持续[4]。非法捕鱼（IUU）也使公海渔业问题雪上加霜。由于海洋的连通性，通过区域的小范围管理很难解决公海的问题，只有全世界遵守相同的规则，法规才会生效，海洋资源才有了恢复的空间。
很多研究已经表明海洋保护区是有效的保护和管理海洋的办法[5]。目前存在的海洋保护区多设立在国家管辖范围之内。只有在海洋本身处于脆弱的生态或海洋受到了严重的损害时才会受到人类的关注并被保护。由于公海的广阔和连通性，公海保护的问题不可能由单独的国家或者区域组织解决。公海面积占整个地球表面的43%，然而仅有1.2%的公海存在海洋保护区[6]。包括《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在内的多个会议或协定也将“2030年以前，让全球30%的海洋成为海洋保护区”作为目标。
公海和国际海底都属于国家管辖范围之外，虽然存在数量不少的协定对人类的各种行为进行管理，但是由于公海遥远而“自由”，虽然只规定了航行，飞跃，铺设电缆，建造岛屿，捕鱼和科研的自由，但是包括很多协定在内的区域管理更像是约定而不是约束。公海已经受到较越来越严重的环境污染，过度捕捞和资源竞争等问题的影响。面对公海的环境问题和新资源开发问题，早在2002国际上就出现了为公海制定具有约束力的法案的想法，之后便是各方的协调和准备，直到2018年，联合国召开政府间会议对此进行讨论，希望达成具有法律约束力的文书，对公海进行保护。
海洋区域划分和国际海洋法公约 丨海洋地图集 2017 [7]
这次会议是第五次政府间会议（IGC-5）的续会。仍然致力于讨论四部分问题。
从2004年开始，联合国建立特别的工作组对BBNJ相关的问题开展讨论和研究。2015年工作组在会议中达成共识：根据《联合国海洋法公约》制定新的具有法律约束力的谈判条文。2016年开始进行谈判相关事项的筹备。2018年政府间会议召开。
IGC 1：2018年
开始谈判，各国代表对BBNJ的四部份内容开展讨论;
IGC 2：2019年
保护区管理方面是否建立一个全球的机构，以及和现有机构的关系成为讨论的焦点；
IGC 3：2019年。
开始以条约文本草案为指导进行讨论。重点是讨论ABMTs的设计和实施方式；
IGC 4：2022年。
因疫情推迟。条文方面仍存在很多不同意见，整体正在形成共识；
IGC 5：2022年。
针对ABMTs/MPA的全部条款都进行了讨论，在决策方面取得较大的进展，未达成协定，会议暂停；
IGC 5续会：2023年。
四个议题均达成共识，条约达成。
参考资料
[1]. Tiller, R., Mendenhall, E., De Santo, E., & Nyman, E. (2023). Shake it Off: Negotiations suspended, but hope simmering, after a lack of consensus at the fifth intergovernmental conference on biodiversity beyond national jurisdiction. Marine Policy, 148, 105457.
[2]. Conko, G. (2003). Safety, risk and the precautionary principle: rethinking precautionary approaches to the regulation of transgenic plants. Transgenic Research, 12, 639-647.
[3]. 陈冀俍. (2022). 让公海保护区促进跨部门合作. China Dialogue Ocean. Retrieved March 7, 2023, from https://chinadialogueocean.net/zh/4/91855/
[4]. FAO. (2022). The State of World Fisheries and Aquaculture 2022. Towards Blue Transformation. FAO Rome.
[5]. Halpern, B. S., & Warner, R. R. (2002). Marine reserves have rapid and lasting effects. Ecology letters, 5(3), 361-366.
[6]. Roberts, C., Page, R., O’Leary, B., Allen, H., Yates, K., Tudhope, A., ... & Hawkins, J. P. (2019). 30X30: a blueprint for ocean protection.
[7]. Ambsdorf, J., Engel, A., Grabo, J., Kronfeld-Goharani, U., Latif, M., Lenz, M., Lotze, H., Matz-Lück, N., Müller, A., Neumann, B., Ott, K., Petersen, S., Quaas, M., Reusch, T. B., Riebesell, U., Schulz, C., Unmüßig, B., Unger, S., Visbeck, M., Wahl, M., Wallmann, K., & Wodtke, L. (2017). Ocean Atlas. Facts and Figures on the Threats to Our Marine Ecosystems. Berlin, Kiel: Heinrich-Böll-Foundation, University of Kiel’s Future Ocean Cluster of Excellenc.
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